|pag. 6|
HOOFDSTUK I SCHETS VAN DE SOCIAAL-ECONOMISCHE TOESTAND IN NEDERLAND IN DE TWEEDE HELFT VAN DE NEGENTIENDE EEUW.
Na de moeilijke jaren veertig van de negentiende eeuw, brak omstreeks 1850 een periode van welvaart aan, die haar oorsprong vond in de landbouw 1 en zich kenmerkte door bloei van het agrarisch bedrijf, het transportwezen, de handel en de nijverheid 2. De jaren 1865 – 1867 vormden een korte onderbreking in deze opgaande lijn, veroorzaakt door het uitbreken van de veepest, verminderde oogsten en de choleraepidemie van 1866/1867 3.
Toen Nederland na 1870 van het stadium van het vroegkapitalisme in dat van het moderne kapitalisme overging, kwam ook ons land in de greep van de internationale conjunctuurbewegingen, zowel van lange als van korte golven 4.
Zo kenmerkten de jaren 1877 – 1895 zich door de grote landbouwcrisis, ontstaan door onder andere de import van goedkoop Amerikaans graan 5. Vele agrariërs trokken naar de steden in de hoop daar een nieuw bestaan op te kunnen bouwen. Door een zich wijzigende ondernemersattitude en door de toepassing van nieuwe technieken groeide de produktie. Na 1895 werd de moderniseringstendens sterker. De omslag naar een stijgende conjunctuurgolf die tot kort vóór de Eerste Wereldoorlog aanhield, hing samen met de ontdekking en de winning van goud in Zuid-Afrika. In de agrarische sektor vond de coöperatieve gedachte haar beslag. De veranderingen in de nijverheid waren struktureel.
Door de voortgaande economische groei vonden ook veranderingen plaats in het sociale leven. Van Tijn signaleerde van 1868 – 1875 “enige kwalitatieve veranderingen in het sociale leven”6, zoals de kans op sociale stijging en de organisatie van de arbeiders in het Algemeen Nederlands Werklieden Verbond (1870). De standen kwamen op de achtergrond; de funktie die men bekleedde in het arbeidsproces werd bepalend voor het aanzien dat men genoot. Echte wijzigingen in sociaal opzicht vonden pas plaats in de jaren tachtig van de negentiende eeuw. Sterkere mobiliteit, versnelde urbanisatie en secularisatie maakten de arbeiders ontvankelijk voor radicale ideeën. De verhouding werkgever – werknemer werd zakelijk in plaats van patronaal. Rijkdom ging men zien als een prestatie van persoonlijke inspanning, dus armoede werd ook niet meer als een natuurgegeven beschouwd.
Mede door de uitbreiding van de onderwijsvoorzieningen kwam er kans op sociale stijging. Vrouwenemancipatie vroeg de aandacht.
De bevolking van Nederland steeg in de periode 1840 – 1870 tot 720.000 inwoners, van 1870 – 1900 tot meer dan 1.500.000 inwoners 7. Tot omstreeks 1870 was er een causaal verband tussen de huwelijksfrequentie en de hoogte van de graanprijzen. Van 1874 – 1889 daalde het huwelijkscijfer fors.
|pag. 7|
Verjonging van de bevolking en vermindering van het percentage weduwen en weduwnaars, verminderd inkomen en onzekere vooruitzichten waren hiervan de oorzaken 8.
De kinder- en zuigelingensterfte bleven hoog. In de periode 1875 – 1899 stierf 29% van de zuigelingen in het eerste levensjaar 9. Regelmatig eisten epidemieën vele slachtoffers. Door verbeterde hygiënische omstandigheden en vaccinatiedwang verdwenen deze epidemieën langzamerhand. Samen mèt een grotere besteding van het gezinsbudget aan voedsel had deze ontwikkeling een gunstig effekt op het sterftecijfer in het algemeen. Ook vond een mentaliteitsverandering plaats: de gezinsplanning vond ingang, eerst in het noorden, later in het westen van Nederland.
Belangrijk in het kader van deze scriptie is ook het veranderende denken over de armenzorg in de tweede helft van de negentiende eeuw. Onder het woord “arm” werd in het algemeen verstaan: het niet in staat zijn in zijn eigen onderhoud en/of van zijn gezin te voorzien. Onder invloed van de economische achteruitgang die in de achttiende eeuw in de Republiek inzette en tot ver in de negentiende eeuw voortduurde, telde Nederland in de eerste helft van de negentiende eeuw een percentage bedeelden van 15 a 20% 10. In dit percentage waren zowel incidenteel als permanent bedeelden begrepen. Rond 1850 ging men een deel van het verschijnsel aanduiden met de term “pauperisme”, een begrip waar de armoede als sociaal verschijnsel in moderne zin onder valt en niet die armoede welke ontstaat als gevolg van onderbetaling van arbeiders 11.
Het armoedeprobleem hield velen bezig. In het algemeen werden de oorzaken van de moeilijke levensomstandigheden van zovelen in de samenleving niet gezocht in de stagnatie van handel en nijverheid, maar bij de armen zelf. Typerend voor de gangbare mening hieromtrent was de formulering van de oorzaken van de armoede en de aanbevelingen tot verbetering hiervan gedaan door het Eerste Armencongres, gehouden te Groningen in 1854. Als voornaamste oorzaken voor de armoede werden genoemd:
- Het gebruik van sterke drank. Gebruik en misbruik hiervan moesten worden tegengegaan. Particulieren moesten hun werknemers hieromtrent vermanen en zèlf een voorbeeldfunktie vervullen. Armbesturen werd geadviseerd de bedeling te weigeren bij drankmisbruik. De regering werd geadviseerd de bierbrouwerijen te ontheffen van die lasten en formaliteiten, waardoor zij in haar vrije werking werden belemmerd. Bier werd dus in tegenstelling tot gedestilleerd als een ongevaarlijk genotsmiddel beschouwd.
|pag. 8|
- In verband met het “gebrek aan voorzichtigheid bij het aangaan van huwelijken door minvermogenden” werden preventieve maatregelen door de wetgevende macht af geraden. Dit in verband met het “onzedelijk huizen of bijeen wonen”. Men zag meer heil in de aanmoediging tot zedelijkheid en spaarzaamheid en het doen van goede raadgevingen door kerkelijke armverzorgers en hoofden van huisgezinnen.
- De klacht over “het gebrek aan werk” werd in abstracto ongegrond geacht. Onvolkomen ontwikkeling en het gebrek aan krachtig, dierlijk voedsel waren de werkelijke oorzaken van de werkloosheid, vond men. Het natuurlijk middel van fysische, intellectuele, morele en industriële ontwikkeling der mensen moest hoofdmiddel zijn tot verbetering “opdat de menschen leeren te kennen, te kunnen en te willen werken”. Als concrete aanbevelingen voor de werkgelegenheid op korte termijn adviseerde het Congres de arbeiders zich te gaan bezig houden met de vlasteelt, het delven en verbrijzelen van veldkeien en het aanleren van nevenberoepen.
Het Congres was verder van mening dat het besteden van subsidies aan werkverschaffingsprojekten in de winter een zaak was voor particuliere liefdadigheidsinstellingen 12.
In datzelfde jaar 1854 kwam ook de eerste Armenwet tot stand. Op deze belangrijke wet, de wetswijziging van 1870 en de wet van 1912 wil ik nu verder ingaan. Sinds 1814 bevatte de Grondwet een bepaling dat het armbestuur onderwerp van aanhoudende zorg van de regering moest zijn. De in 1848 toegevoegde zinsnede “en wordt door de wet geregeld” (artikel 209 van de Grondwet) leidde ten slotte tot een wettelijke regeling van het armbestuur. Thorbecke zag in deze regeling niet alleen het geven van enkele voorschriften van hoofdzakelijk formele aard, bestemd om iedereen de grootst mogelijke vrijheid te laten, maar een effektief instrument in de handen van de regering om het pauperisme te bestrijden 13. Dit botste echter met de zienswijze van de kerkelijke woordvoerders, die iedere inmenging in hun armbesturen afwezen, als ook met de mening van de liberalen, die algemene staatsonthouding als beste geneesmiddel tegen het pauperisme voorstonden. Na de val van het ministerie Thorbecke was het wetsontwerp voorgoed van de baan. Op 3 december 1853 diende Minister van Buitenlandse Zaken Van Reenen een wetsvoorstel in, door Groen van Prinsterer terecht als volgt getypeerd: “Uw wet is
|pag. 9|
de vorige wet, enigszins verzacht, hetzelfde karakter, dezelfde vormen, dezelfde inhoud; enige fragmenten zijn eruit gerukt”14.
In de memorie van antwoord van de minister werden de vier hoofddoelstellingen van de wet kernachtig geformuleerd:
- Het overlaten van de armenzorg aan de kerkelijke en bijzondere instellingen van weldadigheid.
- Het aanwijzen van een burgerlijk armbestuur, dat onderstand kan verlenen aan hen die dit niet van kerkelijke of bijzondere instellingen van weldadigheid kunnen ontvangen.
- Het erkennen van volkomen vrijheid van beheer en bestuur van de kerkelijke instellingen van weldadigheid.
- Regeling van het burgerlijk armbestuur 15.
Twaalf zittingen waren nodig om dit wetsontwerp in de Tweede Kamer te behandelen. Zowel Groen van Prinsterer als Thorbecke bestreden dit ontwerp. Groen zag scherp het dualistisch karakter van deze wet, namelijk het funktioneren van overheids- en particuliere armenzorg naast elkaar, zonder enig verband, samenwerking of onderlinge beïnvloeding, een stelsel waar de kerkelijke instellingen uiteindelijk aan het kortste eind trokken 16. Ook Thorbecke keerde zich tegen dit wetsontwerp: het was immers zijn ontwerp, maar dan ontdaan van de principiële bepalingen. Op 23 mei 1854 werd het wetsontwerp toch aangenomen met 35 tegen 28 stemmen. Op 1 september 1854 trad de wet in werking. De belangrijkste gevolgen waren:
- De indeling van de verschillende instellingen in één van de vier categorieën die de wet kende.
- De scheiding van kerk en staat werd consequent doorgevoerd 17.
Op 1 juni 1870 werd een wetswijziging doorgevoerd op initiatief van Fock, de liberale Minister van Binnenlandse Zaken. “Uit de wet
is geboren een wettelijke liefdadigheid, die zeer verderfelijk werkt en welke de wetgever eigenlijk niet bedoeld heeft”, luidde zijn hoofdpunt van kritiek 18. Twee verbeteringen werden doorgevoerd:
- Het restitutiestelsel werd afgeschaft. Als domicilie van onderstand gold voortaan de werkelijke verblijfplaats van de arme. Hierdoor zouden de Gemeenten de uiterste zuinigheid betrachten, omdat geen verhaal op andere Gemeenten mogelijk was.
- Invoering van het politionele beginsel. Dit eigen beginsel voor de burgerlijke armenzorg verried eerder een zekere afkeer dan dat het een deugdelijke grondslag vormde voor de hulpverlening. Eerst werd onderzocht of kerkelijke ondersteuning mogelijk was.
|pag. 10|
Bleek dit niet mogelijk, dan verleende het burgerlijk armbestuur onderstand “om ordestoringen te voorkomen”. Geen humaniteit, maar politiezorg had de prioriteit.
Ook in de samenleving was men niet altijd gelukkig met de armenwet van 1854. Kritici lanceerden een individualiserende benadering van de armen. Zo werd in 1874 bij voorbeeld door particulieren het initiatief genomen tot oprichting van de vereniging “Liefdadigheid naar vermogen”. De opvattingen van de leden van deze vereniging over de oorzaken van de armoede sloten aan bij reeds lang bestaande opvattingen 19. Men kende echter een groter gewicht toe aan educatie dan aan materiële hulp. Medelijden moest in hun visie omgezet worden in methodisch berekenend optreden. Niet de vraag of een gezin “onwaardig” was, maar of het voor verbetering vatbaar leek was bepalend voor het verlenen van steun. De onderstand werd uitgekeerd in geld en niet in natura. Ook werden renteloze voorschotten verleend voor het starten van een bedrijfje. Armbezoekers, zelf meestal afkomstig uit het onderwijs, de handel of de administratieve sektor probeerden via adviezen, morele ondersteuning en controle gedragsbeheersing en een meer beschaafde levenswijze te bewerkstelligen 20.
Kritiek op de armenwet van 1854 werd ook geleverd door de “Maatschappij tot Nut van ’t Algemeen” in het rapport “Het vraagstuk der Armverzorging” van 1895. In het rapport werd samenwerking tussen burgerlijke en kerkelijke armverzorging bepleit door onder andere de instelling van een centraal register van ondersteunden. Ook werd de instelling van armenraden, een adviserend en enquêterend college geadviseerd. Het rapport was de grondslag voor het wetsontwerp, dat Goeman Borgesius in 1901 indiende. In feite was dit wetsvoorstel een posthuum eerherstel voor Thorbecke. Beiden gingen uit van een verantwoordelijke, burgerlijke overheid en vrijheid voor kerkelijke en neutrale instellingen. Omdat het wetsontwerp de kerkelijke en particuliere instellingen onvoldoende ontzag, werd het niet overgenomen door het Parlement 21.
In 1910 diende minister van Binnenlandse Zaken Heemskerk een wetsontwerp in, waarin de volstrekte onvermijdelijkheid van de burgerlijke armenzorg tot uitdrukking kwam. De wet maakte het de overheid mogelijk om, evenals de kerkelijke en particuliere instellingen, armenzorg te beoefenen, waarbij evenwel aan het beginsel der subsidiari-
|pag. 11|
teit werd vastgehouden: ondersteuning werd slechts ontvangen, als men niet bij een kerkelijk orgaan terecht kon. Er werden Algemene Armencommissies ingesteld, die hulpaanvragen moesten beoordelen en zorg moesten dragen voor de verdeling der gelden uit schenkingen of nalatenschappen verkregen, zonder onderscheid van godsdienstige gezindte. Het grote verschil tussen de armenwet van 1854 en 1912 was daarin gelegen dat de overheidsondersteuning diende te worden bepaald “met het oog op de behoeften en de persoonlijke eigenschappen in verband met de omstandigheden van de arme het meest gewenst is om hem wederom in staat te stellen in het onderhoud van zich en zijn gezin te voorzien” (art 29, eerste lid). Het opheffende karakter van de ondersteuning was daarom sterk individualiserend. Burgerlijke instellingen konden zowel werkwijze, organisatievorm, mate en wijze van onderstand naar eigen inzicht te bepalen 22. Zowel in de Eerste als in de Tweede Kamer werd het wetsontwerp zonder hoofdelijke stemming aangenomen en trad op 27 april 1912 in werking.
De kerk was niet in staat gebleken een geschikt apparaat op te bouwen of aan te passen aan de zich wijzigende omstandigheden. Gebrek aan financiën kan hierbij niet als geldig argument dienen, daar bij voorbeeld op het gebied van onderwijs en kinderbescherming wèl blijvende dingen tot stand zijn gebracht. Goedmakers zoekt de oorzaak van dit verschil in het feit dat men in het onderwijs en in de kinderbescherming werkte met bezoldigde krachten en dat de diakonie liefdewerk was en bleef 23.
De Vrankrijker merkt op dat de uitbreiding van het kiesrecht de sleutel is gebleken voor het verkrijgen van sociale verbeteringen.
Rond 1900 was het Parlement bereid èn in staat om de sociale gedachten om te zetten in daden 24.
In het geheel van de armenzorg vormden de wezen een in het algemeen met deernis bejegende groep. Elke zichzelf respecterende stad of grote plaats kende zijn eigen weeshuis of weeshuizen. Dat niet iedereen even gelukkig was met het fenomeen “gestichtsverpleging” moge blijken uit het geschrift van Scheltema “Weesverzorging in vroegere en onze dagen” (1870). Scheltema fulmineerde met name tegen het verplegen van kinderen in gestichten van honderd of meer personen. Dat het hier een belangrijke groep betrof wordt geïllustreerd door de volgende aantallen. De volkstelling van
|pag. 12|
1859 telde 10.104 wezen, verpleegd in 232 gestichten. De aard van de wezenverpleging in 1007 gemeenten bleef onbekend. Scheltema schatte het werkelijk aantal wezen op circa 25.000 en vreesde dat velen van hen in de zogenaamde armhuizen tegelijkertijd met ouden en gebrekkigen werden opgevoed 25. Zijn bezwaren tegen de gestichts verpleging waren drieërlei:
- financieel: gestichtsverpleging is duur
- hygiënisch: het samenwonen van velen heeft tot gevolg dat wezen beneden het normale ontwikkelingspeil -blijven en dat de sterfte onder 23-jarige ex-verpleegden 50% bedraagt.
- opvoedkundig: individuele neigingen komen onder druk van een een vormigheid niet tot ontplooiing en de gehechtheid van het kind aan een oudere, zonder welke van echte opvoeding geen sprake kan zijn, is onmogelijk.
Ook de armbesturen van Amsterdam gaven de voorkeur aan verpleging in kleine inrichtingen. Scheltema voert aan het einde van zijn boekje een vurig pleidooi voor het beginsel der uitbesteding.
Niet volgens het schandelijke systeem van opbod en afslag, maar na een grondig onderzoek van het zich aanbiedende gezin: het mógen opvoeden van een weeskind moet als een eer beschouwd worden.
– Westerink- van Bochove, I.W. (1989). Het weesje dat om hulpe schreit: Het weeshuis der Hervormde Gemeente te Zwolle van 1854-1912. (Scriptie M.O. II.). Geschiedenis, Noordelijke Leergangen, Zwolle.